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湖南橘子洲景区摘牌一年后复牌 5A级景区背后的“危”与“机”
12月18日，全国旅游资源规划开发质量评定委员会发布2017年8号文件，经过评委会专家组复核，湖南省长沙市橘子洲景区即日起恢复国家5A级旅游景区质量等级。此前，2016年8月3日，橘子洲景区和重庆市南川区神龙峡景区被国家旅游局摘牌。橘子洲景区正视问题、认真整改，经过一年多的努力，成为全国第一家完成从摘牌到复牌的5A级景区。
这一年来，橘子洲景区究竟发生了怎样的改变?在橘子洲从摘牌到复牌的背后，5A级景区应该如何认识景区动态管理背后的“危”与“机”?
从哪里跌倒就从哪里站起来
自2012年1月成功跻身国家5A级旅游景区行列，橘子洲景区一直向社会公众免费开放，是长沙市民和游客休闲观光、度假娱乐、徒步漫游的理想目的地。然而，2016年8月3日，国家旅游局做出撤销橘子洲景区5A级旅游景区质量等级的决定。
记者了解到，国家旅游局在通报中指出，橘子洲景区存在安全隐患、环境卫生差、旅游服务功能退化等问题，其厕所革命严重滞后。例如，橘子洲景区濒水游客集中区和临江游步道，旅游安全巡查服务缺失;检查中发现，时有游客翻越临江警戒线观景或拍照，却无安全管理人员制止或提示。
面对摘牌，长沙市委、市政府高度重视，对照国家旅游局指出的问题，连夜启动整改工作，并邀请专业的景区管理团队，为橘子洲景区整改引入第三方团队，全面发力5A级景区复牌整改工作。
被引入的团队，正是国内景区综合服务行业翘楚——蜗牛(北京)景区管理有限公司(以下简称“蜗牛公司”)。蜗牛公司董事长徐挺介绍，该公司目前管理了10家4A级以上景区和国家级旅游度假区，也为近100家5A级景区提供了服务质量和环境质量优化方案，以及景区空间改造方案，在景区优化方面拥有丰富的经验。
结合国家旅游局提出的问题，蜗牛公司为橘子洲景区制定了科学的整改方案，并安排专业人员到现场进行指导，同景区管委会一同精准发力。立行立改、深化提质，经过两个阶段的整改，无论从景区环境还是游客体验上，橘子洲景区都得到了极大改善。
在旅游安全和硬件服务方面：新建垃圾站1座，改造水塘景观7处，翻新修复道路10公里，添置高清摄像头150个，增设休息座椅200多张，拆装廊架300多米，更换沿江栏杆500多米，安装垃圾桶800多个，更新标示、标牌1400多块，翻新木栈道3000平方米，修复古建筑3.4万平方米，并实现景区WIFI全覆盖。
在厕所革命与游客服务方面：16座A级旅游厕所全新亮相，人性化设施一应俱全，让游客倍感舒适;一座集信息咨询、导游导览、行李寄存、医疗救护、休憩休闲等功能于一体的游客服务中心正式投入使用，让游客抵达后能第一时间享受贴心服务。
经受长假、汛期考验
2017年3月，全新的橘子洲展现在游客面前。全面升级后的橘子洲景区赢得了社会公众的一致认可，不仅经受住了高游客量的考验，而且在湘江汛期到来时也应付自如。
来自橘子洲景区的数据显示，今年“五一”小长假期间，景区游客总接待量达到13.1万人次，未接到一起投诉;“十一”中秋长假，景区共接待游客38.8万人次，保持了良好的秩序。许多游客在橘子洲官方微博、微信平台留言点赞，称“如今的橘子洲头干净整洁、秩序井然”“没有人乱摘果实或跨栏拍景，橘子洲成了长沙和湖南的新生活空间!”
“景区在细节服务上实施标准化考核，先后解决了人车混行、车辆乱停乱放、停车场管理不到位等旅游交通问题;同时完善了游客中心的设施设备和服务功能，增加了导游数量以便更好地为游客服务;对游客集中区域合理增设休息设施，提高游客满意度。”橘子洲景区管理处办公室主任彭志浩说。
走在橘子洲头，可以明显地感觉到景区内管理井井有条。道路游线全面提升，标示引导、休息设施等功能齐备，车行、人行通道更加规范，有效地保障了游客安全。车辆上落客区、内部换乘系统，结合游客中心的服务功能进行了合理设置，有序地完成落客、咨询、换乘等过程，换乘候车区合理渠化，有效疏导，充分满足了游客安全游览需求。同时，橘子洲景区联合交警、城管、公安形成的“1+3”旅游秩序整治模式，实现了对违规经营行为的精准打击，各部门不间断地巡逻检查，让违法行为无处藏身。
应对突发险情，橘子洲景区的应急系统也更加完善。今年6月底，受强降雨和上游来水的综合影响，湘江水位急剧上涨，橘子洲景区几乎淹没在江水之中。在汛期到来时，橘子洲景区调度科学、应对有力，将洪灾损失降到了最低程度;随着湘江水位逐步回落，又有条不紊地开展查险除险和旅游安全风险评估，尽快把景观质量和接待设施恢复到灾前水平，还原美丽橘子洲的风貌，在确保游客绝对安全的条件下，最短时间内使景区以崭新的面貌向公众开放。
“非终身制”带来的“危”与“机”
2015年，国家旅游局启动了对5A级景区的动态管理制度，彻底打破了5A级景区的“终身制”。5A级景区的授牌不再是一劳永逸，而是一个持之以恒创新发展的过程。
“从摘牌到复牌，橘子洲景区又一次迈进了5A级景区品牌之列，而‘守牌’的目标更是利剑高悬，我们需要时时谨记不忘初心，不负5A级景区的荣誉，为游客提供更精细化的旅游服务。”橘子洲景区有关负责人表示。
“实施景区动态管理制度后，A级景区‘危’与‘机’共存。”徐挺认为，以前，大多数旅游景区重视硬件建设，在交通组织和游客组织上的服务远远不够。一到节假日，中国大多数4A级、5A级景区人满为患，客观原因是中国人口基数大，而主观原因则是景区在游客组织和交通组织等方面设计的不合理。大部分的景区管理者习惯性地从本地居民和管理者的角度去看待自己的工作环境，容易忽视游客日益提高的需求。
在长期的A级景区升级实践中，徐挺发现，目前，国家旅游局对于5A级景区的评定，最重要的就是体现在以人为本上。“出现问题被摘牌并不可怕，只要正确地面对和科学地解决，危险也会变成机会，只要勇敢地正视问题，就能让问题变成发展的机遇和动力。”徐挺说。
总结经验，徐挺认为，随着国家旅游局对各大景区随机暗访和调查工作的不断深入，处在转型期的老牌景区特别是5A级景区，更需要加强自我检查。在携手景区为游客提供好玩的产品和优质服务的道路上，蜗牛公司也会一直提供专业的智力支持和精准服务。
记者从国家旅游局了解到，我国5A级景区的评选依据是国家旅游局制定的《旅游景区质量等级管理办法》，该办法为2005年颁布实施的《旅游景区质量等级评定管理办法》的修订升级版，于2012年颁布并实施。新办法对于景区评级的评价涉及多个维度，包括资源评估、设施评价、游客评价等方面。截至今年9月底，通过评定的5A级景区数量已达到250家。
徐挺建议，景区可以按照《国家5A级旅游景区评定标准》从3个角度进行核对：一是从环境空间的角度，比如从功能、服务、公共设施、旅游产品等方面;二是从游客行为的角度，针对游客从景区咨询、买票、停车、导游、休闲消费、休憩等实际体验入手;三是从运营的需求来思考，一个景区的发展是否需要符合市场规律。“只有旅游景区实现可持续发展，才能不断满足游客对美好生活的需求。”徐挺说。
（以上来源：中国文化传媒网，记者：鲁娜，2017-12-31）
为什么他们被“摘牌”？ 5A景区遇监管“剪刀手”
2015年到2017年，14家5A级景区被国家旅游局给予“严重警告”，3家5A景区被摘牌。从严重警告到直接摘牌，5A景区或将迎来密集“摘牌期”，而“有进有出”正是国际文化旅游领域的基本规则。
5A景区复核专家组行动近乎“暗战”。有时，专家出发前都不知要去暗访哪个景区，到了机场才能看到检查分组名单，此举是为最大限度避免景区提前知道暗访消息而做临时功课。
每家景区中，总不乏游客摆出“剪刀手”拍照留念。近年来，国家旅游局也频频伸出“剪刀手”。
2017年5月26日，作为5A级景区的评审和复核监督机构，全国旅游资源规划开发质量评定委员会对河南省西峡伏牛山老界岭·恐龙遗址园旅游区、青海省青海湖两家5A景区严重警告的决定，限期6个月整改。
“景区这几天接到了好几个游客的电话，得知我们被国家警告了，问我们还开不开门，可以看出现在已经产生一些负面影响。”南阳西峡恐龙遗址园市场经理袁俊岩对南方周末记者说。
相比警告“剪刀手”，更为严重的是直接摘牌。当前，全国共有236家旅游景点被评为5A级景区，已有被摘牌者。
早在2015年10月，山海关景区就被国家旅游局撤销5A级资质，成为国内首家被摘牌者。据媒体报道，摘牌后山海关区政协副主席杨小军一夜未眠，区旅游局长失声痛哭，山海关老龙头景区和区旅游监察大队负责人则被免职。
“现在事情还不明朗，不方便对外回应。”橘子洲景区主任彭志治婉拒了南方周末记者的采访。2016年8月，长沙橘子洲景区被摘去了5A级标牌。
整改与摘牌似乎转瞬之间。截至南方周末记者发稿时，全国共有三家5A景区被摘牌，包括山海关景区、长沙橘子洲景区以及重庆神龙峡景区，均未重新挂牌。
密集“警告摘牌期”来临?
“我们知道消息的时间是和所有媒体一样的。”青海湖管理局旅游管理处一名负责人对南方周末记者说。2017年5月26日，她从国家旅游局官网上看到了所属景区被严重警告的消息。
根据国家旅游局网站公示，青海湖景区存在诸多问题：厕所数量不足，分布不合理;景区内部交通接驳、标识系统、信息化建设、安全管理等达不到标准要求。
彼时，高原上的青海湖还在下雪，这份警告让景区措手不及——青海湖景区管理局设在西宁市，只有到了旺季，工作人员才会陆续到湖区办公。
青海湖管理局旅游管理处一名负责人分析，国家旅游局的专家可能是4月15日左右来景区暗访的。因为青海湖景区季节性特别明显，4月15日，景区工作人员才陆续上去，之前只有少数值班人员在湖区。
“毕竟是我们景区没做好，有点疏忽了。”上述人士还透露，就在国家旅游局通报前的4月14日，青海湖景区管理局刚刚召开了动员大会，主题正是对5A景区巩固提升，尤其对厕所建设等做出相应部署。
国家旅游局规划财务司向南方周末记者提供的数据显示，2016年到2017年，国家旅游局对5A级景区组织开展质量等级复核，除摘牌外，被严重警告的5A级景区共有8家。早在2015年，国家旅游局还开始对北京明十三陵等6家5A级景区给予严重警告。
短短三年间，14家5A级景区受到严重警告。其中，东北地区2例、华北地区2例、华东地区4例、华南地区3例、西部地区3例。云南丽江古城，则两度遭到严重警告。
对5A级景区予以警告，并非始于2015年。这种定期复查、警告限期整改的制度可追溯到2007年，也就是说随着第一批5A级旅游景区诞生。不过，此前并没有向社会公开。
一位曾供职于5A景区评审部门的专家回忆，2012年，广西漓江就因为环境混乱、小摊贩整治问题受到警告整改，但这种通报都是通过旅游系统层层下达的，并没有公之于众。
摘牌背后的“规则”
同样，5A景区从严重警告到直接摘牌也经历了一个复杂的过程。
此前，直接摘牌情况几乎没有，2015年山海关遭到摘牌后，5A景区才建立起“有进有出”循环，而橘子洲景区2016年被摘牌则被媒体解读为“5A景区动态化管理和退出机制正式建立”。
“撤销5A对地方是件大事，这关乎到一个城市的形象。”北京华汉旅规划设计研究院副院长张燕渤说。
根据国家旅游局2012年印发的《旅游景区质量等级管理办法》，被评选为A级的旅游景区要进行定期监督检查和复核，复核达不到要求的，将面临签发警告通知书、通报批评、降低或取消等级等处罚。
“国家旅游局和各地复核普遍采取委托第三方专家组独立暗访方式。检查组专家全部从国家旅游局和各地景区评定专家库中随机抽取产生。”国家旅游局规划财务司如是回复南方周末记者。
作为5A级景区的评审和复核监督机构，全国旅游资源规划开发质量评定委员会由国家旅游局规划财务司负责管理。
“专家组每到一地，都以游客身份深入到景区各个服务区域，对照A级景区质量等级标准各项要求和游客投诉突出反映的问题线索，对景区的服务设施、服务质量、环境质量、市场秩序等进行全面检查。”国家旅游局规划财务司在书面答复中介绍道。
专家组的行动近乎“暗战”。
“5A景区复核的保密工作做得还是很到位的。有时候专家甚至在出发前都不知道要去暗访哪个景区，直到到了机场才能看到检查分组名单。这样做就是最大限度避免景区提前知道暗访消息做临时功课。”北京全景大观旅游规划设计研究院院长马有明告诉南方周末记者。
当然，景区也可以不参与这场“游戏”，那只能退出5A景区的评选。至今，旅游胜地敦煌莫高窟仍不是5A级景区。马有明说，“如果把申报5A景区比做一场竞争游戏，这个游戏并不是强制性的。但你既然参与到游戏中来，就得遵守规则。”
“这完全取决于地方政府对申报5A级景区的认识程度。并不排除有些景区认为自身的名气和招牌已经够大了，并不需要多添一个5A级景区的牌子。”张燕渤说。
一名曾在华北地区担任评审专家的业内人士向南方周末记者回忆，最初开启5A评选时，就连故宫博物院都不情愿参评5A景区。在旅游部门和故宫博物院反复的沟通中，故宫博物院最终同意参评。
上述旅游业内人士介绍，各地对“A”级逐渐重视，是由于高等级景区意味着更大的商业价值：不仅是门票价格调整的重要参照，也更易获得金融机构贷款授信及相关专项建设资金。
撞上“厕所革命”枪口
“5A争夺战”的外部性很明显，可敦促景区按照5A标准提升服务设施水平。《旅游景区质量等级的划分与评定》实施细则对景区交通、购物、安全、卫生等多项进行打分，满分1000分，5A景区要求达到950分以上，4A景区的标准则是850分。
南方周末记者初步统计发现，14家5A景区被严重警告的原因，无外乎景区卫生差、交通混乱、设施不足、安全隐患、欺客宰客等问题，在严重警告通报中，景区往往存在多个问题。
其中，涉及“厕所革命”的有6例，均公布于2016和2017年，占到问题景区总数的四分之三;涉及“游客中心功能缺失”的有7例，占总数的一半。这意味着，游客中心的旅游服务功能被一些景区所忽视;涉及景区内部及周边交通管理的有7例，尤其景区周边无处停车、黄金周交通拥堵、黑车漫天要价等问题也经常见诸报端。当然，很多问题不能只归咎于景区，交通问题往往依靠景区一家难以解决。
目前被摘牌的三家5A级景区均为直接受到摘牌处理，而对于何种情况会被严重警告、何种情况会被摘牌，目前还没有具体标准。“这取决于复审专家如何定性。如果认定为问题非常恶劣，可能就直接摘牌了。”马有明说。
除5A景区外，自2015年以来，国家旅游局也公布了多起4A景区的处理结果。据国家旅游局向南方周末记者提供的信息，仅2016年，受到取消等级、降级、严重警告、警告、通报批评等处理的4A级景区就多达367家。
南方周末记者根据官方公开资料统计发现，自2015年以来，共有71家4A级景区遭到摘牌处理，但只有21起对外公布了摘牌原因。其中12家存在厕所问题，集中体现在卫生差、布局不合理等，这几乎占据了被摘牌原因的半壁江山。
“影响景区A级评定的因素有很多，景区安全、交通、卫生、经营管理、环境保护等等，但是近年来国家旅游部门狠抓厕所革命，如果此时被发现厕所不达标，那就是撞枪口上了。”张燕渤说。
为了推进厕所革命工作，国家旅游局赴各地调研厕所革命超过100次，累计安排10.4亿元支持各地厕所建设，旅游发展基金重点向厕所革命倾斜。2017年5月26日，在第四次全国厕所革命推进大会上，国家旅游局局长李金早就强调，厕所是我国旅游业最突出的薄弱环节，推进厕所革命就是补旅游短板。
“不服者”与“配合者”
面对旅游监管部门严厉的警告甚至摘牌等措施，也有景区表示“不服”。
“大多数A级景区都能保持国家标准规定的旅游服务软硬件要求，但也有少数景区在进入A级尤其是4A、5A景区序列后，降低了标准，放松了要求，疏于管理，导致景区的管理水平、服务质量和生态环境明显下降，甚至在旅游安全、环境卫生、服务质量、市场秩序、环境保护等方面出现严重隐患或不达标情况。”国家旅游局回复南方周末记者称。
中华民族园正是“不服者”之一。2016年12月，该景区被取消4A等级后，在其官网挂出《致北京市旅游委的公开信》，反驳称北京市旅游委指出的问题“与事实严重不符”。
不过，中华民族园的申辩并未得到旅游监管部门的认可。根据公布的《旅游景区质量等级划分与评定》，中华民族园最终得分750分，而4A景区则必须达到850分以上。
“所有的证据都拍了照片，有照片为证。”中国社科院旅游研究中心副主任戴学峰对南方周末记者说。
不过，当前3家被摘牌的5A景区并没有出现“不服者”，均在积极整改之中，甚至已经完成整改。
“硬件方面的改善现在已经完成了，软件方面的改善一直在持续完善。”重庆神龙峡景区综合办公室一名工作人员对南方周末记者说。2016年12月，重庆神龙峡被摘牌，对于何时复牌，“目前还没有明确的说法”。
山海关景区整改工作进展顺利。中国社科院旅游研究中心副主任戴学峰说，该景区整改中不仅新换负责人，还解决了一些长期影响景区发展的痼疾，比如内部承包、门票混乱、欺诈游客等。当前，山海关已重新申请5A景区。
被警告的青海湖景区已开始全面整改。“我们的整改不会是单独只针对厕所问题，而会是一个全面的整改和排查。”青海湖管理局旅游管理处一位人士说。
5A级景区摘牌令，也引领旅游行业建立“有进有出”的管理机制。据南方周末记者了解，由建设部门评选产生的“国家级风景名胜区”、林业局确定的“国家级森林公园”、 国土资源部主导的“国家地质公园”等均在试水建立“有进有出”的管理机制。
2016年2月，福建龙湖山、广东东海岛、河北石佛等3处国家级森林公园，因保护不力等原因被国家林业局摘牌，这也是首次国家级森林公园被撤销“封号”。
“有进有出”，这也是国际文化旅游领域的基本规则。多年前，“世界自然与文化遗产”名录就明确规定：如果保护不力，入选者将被列为“濒危遗产”，直至除名。
（以上来源：南方周末，2017-06-14）
【数据分析】
作为一种新兴产业的旅游产业，目前在我国经济社会发展中发挥作用日益增大，旅游景区的发展同时带动了当地餐饮、交通等其它行业的同步发展。可以说，旅游景区是旅游业的资源基础，是旅游赖以发展最主要的凭借，是旅游产业的中心环节，是旅游吸引力最核心的载体。
然而，在我国旅游业的迅速发展，游客消费能力普遍提高而且对景区的旅游产品和服务有了更高的要求的当下，旅游景区管理与服务水平并没有得到相应提升，已经成为当前旅游产业链中的较为薄弱的环节，景区管理体制不顺，是我国旅游产业发展滞后的最主要制约因素，也已经成为我国旅游供给侧改革的重点领域。
国家旅游局启动了对5A级景区的动态管理制度，彻底打破了5A级景区的“终身制”，使获得国家级旅游度假区称号变得有进有出，这是我国旅游业供给侧改革的一项大力举措，同时也给正发展火热的旅游景区市场予以警醒。景区建设不是一蹴而就，景区管理需要长期积累沉淀，要保持良性持续发展，必须同市场变化相适应，并进行不断调整。旅游景区在进入5A级景区序列之后，更应重视景区管理和维护工作。
建立景区统一领导和管理机制
将景区管理的相关权利进行整合，形成一个统一、协调、有力的管理体制。譬如，丽江古城和九寨沟风景区，根据旅游资源赋存，将旅游、文物管理部门合并，成立专门的管委会或管理局实现资源保护与旅游开发的高度统一，实行统一管理。同时这些景区管理机构作为当地政府的派出机构，应集商业、文化、建筑、文保、水利、园林、医疗等政府部门职能于一身，协调景区各方利益群体的关系，实现协调管理。同时管理机构应明确权利与责任，应加强景区各级规划的审批、土地使用权的租赁，旅游资源的保护和开发等，通过多方努力实现旅游景区开发和经营活动的有序健康发展。
明确权责关系，减少管理阻力
现代市场经济环境下，明确的产权关系是进行市场经济活动的重要前提。为减少景区管理的阻力，应该尽力明晰景区产权，使景区的一亭一路、一草一木都有明确的产权主体。使景区各项产权明晰化。这样，下一步进行景区管理，无论实行国有制、私有制、国营制、私营制等都扫清了产权方面的障碍。如果政府部门认为应该把景区的产权国有化，则应该通过合法合理的方式，购买民众手中的产权。如果政府部门认为景区的管理应该民营化，也可以通过公开透明的方式，吸纳民间资金和组织，参与景区开发和管理，而政府只需做好必要的监督和纠正，尽力提供优良的服务。产权清晰的最大好处是，景区管理不会受到内部掣肘，产权所有者拥有较大的自主权来决定景区的维护和开发。
实行政企联合经营管理模式
政府可以与当地有实力的企业联合对旅游景区进行管理，通过租赁、转让等形式实现政企的联合管理，政府不直接参与景区的管理当中，但是要对景区的管理进行监督，对于出现经营不善、管理混乱的企业，政府有权终止合作，选择更加具有实力的企业来进行管理。采用政企联合管理的模式，可以充分发挥出双方的优势，企业的目的是获得利益，让企业进行经营能够充分发挥出企业的优势，使景区能够获得大的效益，而政府最主要的职能是监督管理，通过两者的结合，能够实现旅游景区效益的最大化。
构建立体的旅游资源管理与监督网络
旅游景区的有效管理除了依托政府之外，社会力量的积极参与也是必不可少的重要推动力。因此，景区有必要构建包括所有利益相关者在内的旅游资源管理与监督网络。一方面应充分利用各类专业旅游行业协会、社会团体、科研院所等机构在管理实践和科学研究方面的优势，提高旅游景区管理水平；另一方面核心市场中旅游者和景区当地居民对景区管理的意见和建议对于完善景区管理也具有重要价值。
来源：文化大数据