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特色小镇普遍缺乏绿色发展规划 专家建议引入PPP合作模式

2016年7月住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部共同在全国范围启动特色小镇培育工作以来，各地积极性非常高，“特色小镇”成为一个热词。最近在黑龙江省漠河县举办的东北亚绿色发展（漠河）论坛上，专家学者们及企业界人士结合被首批命名的127个特色小镇之一的漠河县北极镇建设实际情况，深入分析了当前特色小镇建设与绿色发展中存在的主要问题，并提出相关建议。

制度设计层面缺少健全体系

财政部公私合作PPP专家委员会副秘书长满莉提出，特色小镇的建设实践中应当把可持续性的生态文明建设摆在第一位。当前我国生态难题很多，资源短缺、环境恶化、森林生态退化等问题日益突出，并成为制约社会经济可持续发展的主要瓶颈之一。以漠河县北极镇所在的大兴安岭为例，这里是国家生态安全重要保障区和木材资源战略储备基地，在建设特色小镇的过程中尤其应当培育绿色产业，注重对生态的保护和修复。

满莉认为，当前特色小镇建设绿色发展在制度设计层面主要有两方面问题。

缺乏系统规划与有效集成。特色小镇建设和绿色发展是一项长期的复杂系统工程，需要加强顶层设计与科学指导。目前包括很多被命名的特色小镇在内普遍缺乏整体上的规划及与之相关的技术方法体系的确立。比如，北极镇应结合大兴安岭区域的森林、冰雪、湿地、林下有机食品特点确定分区发展战略，明确各区分阶段实施方案与目标，但是目前在这方面做得还不够。

制度体系尚未完全建立。仍以漠河县北极镇为例，这里周边主要是林区，但是现代化的林业管理体系有待完善，林业、水利、环保、住建、农业、经信、园林、文广、旅游等部门的信息共享和联合管理到目前还缺乏统一的协调机制。此外，生态保护的考核监督与奖惩机制不健全，缺少配套机制。现有管理制度缺乏对森林湿地生态保护的奖励、森林生态补偿、责任监督等制度的明确规定。

投融资渠道不够顺畅

专家分析认为，在国家政策和一定量资金的扶持下，目前各地的积极性很高，但也存在一些盲目性，有为争取政策和资金支持一哄而上的倾向。满莉提出，作为特色小镇建设决定因素的投融资渠道，目前主要存在几个方面问题。

首先，传统政府职能角色多样，承担着投资、项目建设、后期经营维护等多种功能。在基础设施建设中，这一方面导致了极高的成本，另一方面也使得整体运营效率低下。更重要的是，当前特色小镇建设和绿色发展资金缺乏，需要引入PPP合作模式缓解政府财政支付的压力，借助社会资本的市场发现和价值创造能力。

其次，融资种类上，金融工具繁多，如产业基金、债券融资、银行融资、资管计划等等，以及包括资产证券化、融资租赁等在内的其他融资工具等，不仅种类多，而且常常需要组合使用。但当前我国金融业仍处于分业经营，相关人才缺乏，发展和依托专门的融资机构和咨询机构是必由之路。

再者，特色小镇建设和绿色发展所涉及的项目多为非经营性项目，没有稳定的现金流，且项目投资规模大、周期长，回报率低，资金保障比较困难，目前的市场开放度不高，体制、机制性的障碍还比较严重，融资渠道狭窄、方式单一。

操作面临一些困境

中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员李学锋说，建设特色小镇需要具备的要素包括人口达到一定规模、区位优势明显、经济发展潜力大、服务功能较完善、规划管理水平较高、科技创新能力较强，目前主要是政府主导、企业运营，面临的困境表现在几个方面。

一是“马太效应”。发展条件好的地方大家抢着干，发展基础差的地方没有资金愿意进入；

二是政府资金无法发挥“小马拉大车”的作用，政府有限资金成为“半拉子”工程，或者建成之后疏于管理和运营；

三是示范工程成为“盆景”和形象工程，造成公共资金分配的事实不公；

四是政府优惠政策恶性竞争，或政府优惠政策不痛不痒。

推进特色小镇建设绿色发展

针对当年特色小镇建设过程中面临的问题，专家和企业界人士提出一些对策建议。

满莉建议，为调动社会资本参与的积极性，需要引入PPP合作模式缓解政府财政支付的压力，借助社会资本的市场发现和价值创造能力。在产业市场化运作的过程中，政府主要通过购买服务、投资基金入股等方式，支持绿色发展生态建设运营，形成增加公共服务、政府资产增值、促进产业发展的共赢局面。

此外，以森林碳汇为切入口推动绿色发展。以漠河县北极镇为例，碳汇对于大兴安岭可以计算森林系统的生态价值，除了计算未来森林直接有经济价值的产品，还包括森林的生态价值、文化美学价值以及涵养水源、调节气候、碳储存等间接使用价值。

李学锋认为，特色小镇建设与绿色发展的模式主要有几种途径：一是通过行业龙头企业的带动，吸引同类企业或相关企业入驻，吸纳相关人才聚集。二是筑巢引凤，瞄准全球或全国一流水准，为特定类型产业或人群提供完善配套，提升对特定产业和人才的“黏性”。三是对接融入，抓住大都市疏散城市功能的机遇，承接特定城市功能或特定产业。四是扶贫开发，结合精准扶贫要求，统筹使用扶贫资金，实现贫困村产业创新与特色小镇建设的融合发展。

（以上来源：经济参考报 范迎春 2017-02-13)

“特色小镇”连获金融政策支持，鼓励PPP模式吸引社会资本参与

2月14日，住建部网站发布与国开行《关于推进开发性金融支持小城镇建设的通知》。

该通知称，将优先支持住建部《关于公布第一批中国特色小镇名单的通知》中确定的127个特色小镇。同时，为了落实住建部等部门《关于公布全国重点镇名单的通知》，还将大力支持全国3675个重点镇建设。

国开行行长郑之杰日前在“2017年中国新型城镇化论坛暨‘千企千镇工程’启动仪式”发言中表示，国开行将坚持模式创新，满足个性化的融资需求，积极探索，规范多元可持续的融资模式，研究设立特色小镇的产业基金，特色小镇的专业债券，风险补偿机制，实施整体授信的贷款模式。

目前，特色小镇建设如火如荼，相关融资需求巨大。根据国开行的预测，仅浙江省建设70多个特色小镇的融资需求就超过5000亿元。

国开行在上述通知中称，对纳入全国小城镇建设项目储备库的优先推荐项目，在符合贷款条件的情况下，优先提供中长期信贷支持。将积极发挥“投、贷、债、租、证”的协同作用，为小城镇建设提供综合金融服务。根据项目情况，采用政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务、机制评审等模式，推动项目落地；鼓励大型央企、优质民企以市场化模式支持小城镇建设。在风险可控、商业可持续的前提下，积极开展小城镇建设项目涉及的特许经营权、收费权和购买服务协议下的应收账款质押等担保类贷款业务。

此前的2月8日，发改委官网也发布了与国开行《关于开发性金融支持特色小（城）镇建设促进脱贫攻坚的意见》，提出要加大特色小（城）镇建设的金融支持力度。

在这份意见中，也强调了加大对特许经营、政府购买服务等模式的信贷支持力度，特别是通过探索多种类型的PPP模式，引入大型企业参与投资，引导社会资本广泛参与。发挥开发银行“投资、贷款、债券、租赁、证券、基金”综合服务功能和作用，在设立基金、发行债券、资产证券化等方面提供财务顾问服务。

2016年10月，住建部还与中国农业发展银行共同发布了《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》，双方将发挥政策性信贷资金对小城镇建设发展的重要作用，做好中长期政策性贷款的申请和使用，不断加大小城镇建设的信贷支持力度，切实利用政策性金融支持，全面推动小城镇建设发展。

农发行称，各分行要积极运用政府购买服务和采购、政府和社会资本合作（PPP）等融资模式，为小城镇建设提供综合性金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等方式，努力拓宽小城镇建设的融资渠道。对符合条件的小城镇建设实施主体提供重点项目建设基金，用于补充项目资本金不足部分。在风险可控、商业可持续的前提下，小城镇建设项目涉及的特许经营权、收费权和政府购买服务协议预期收益等可作为中国农业发展银行贷款的质押担保。

值得一提的是，这三份文件都明确指出，以创新性金融手段支持各类产业发展的配套设施建设，包括但不限于标准厂房、孵化园、众创空间等生产平台；旅游休闲、商贸物流、人才公寓等服务平台建设；其他促进特色产业发展的配套基础设施建设。

其实，这些政策性金融支持计划都是为了落实2016年7月由住建部、发改委、财政部联合发布的《关于开展特色小镇培育工作的通知》。该通知提出，到2020年培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居的特色小镇。

除了国开行和农发行，建行在特色小镇金融支持方面也较为积极。建行此前和浙江发改委也进行了相关合作，为其3年内建设100个特色小镇项目提供投融资方面的便利。包括在特色小镇的建设期内，安排意向性融资700亿元，重点在三个方面给予支持：为特色小镇的建设项目提供资金，包括基础设施、景区等；为特色小镇内的优质企业发展提供投融资方面的金融服务；为特色小镇项目中的高层次人才提供包括住房贷款、个人金融理财等相关的金融服务。

不过，此前已有市场人士指出，以银行为主的金融机构并不能为特色小镇建设提供最合适的金融支持。因为特色小镇建设采取与银行为主的金融机构进行合作，就会形成一个债权关系，而债权模式不利于特色小镇这个平台项目长远发展。

总体来看，特色小镇项目一般都属于新创业务，新创业务往往是没有资产进行抵押贷款的，所以相对于债权模式，股权模式是更为适合特色小镇的，而股权模式中所采用的基金业务是最契合的。

上述人士称，特色小镇平台建设方可以发行一支母基金，因为所有愿意参与小镇项目的包括实施方、策划方、规划方、施工方，以及相应特色产品深加工方、其他应用产品衍生方等等，都有可能与小镇项目共同发展。所以，该小镇项目这样可以做成一个商业模式，该商业模式是由基金组成的。

即：首先，所有愿意参与该小镇建设项目工程的公司，可以参与母基金，母基金作为项目启动资金，或者是参与深开发，即这个项目的各个子系项目的支持资金主体，可以设计成“5+5”的一个投资结构，即5年投资期5年回收期这样一个投资结构。这样一种金融工具，有望促进小镇项目快速落地和快速发展。

否则，仅仅依靠有限的前期债权融资来启动小镇项目，仍属于捉襟见肘，甚至会如此前大规模城镇化建设一样形成地方债危机和不良资产包。

（以上来源：界面新闻 责任编辑 2017-02-18）

对PPP模式建设特色小镇的思考

2016年7月，住建部、国家发展改革委、财政部公布的《关于开展特色小镇培育工作的通知》中明确提出，到2020年，我国将培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。曾经，对于PPP的定义仅限于政府采购公共服务的工具，特色小镇则起源于浙江、北京、天津、河北、山东等省市。如今，随着政策层面的推动，特色小镇与PPP模式两个热点碰到一起，作为国家供给侧结构性改革的探索，是经济转型升级的新形态。

PPP模式建设特色小镇优势分析

1.缓解地方政府债务压力，产生补短板、调结构效应。当前，我国以需求拉动经济增长的空间有限，推动以政府引导，社会资本广泛参与的特色小镇建设，在建设形态上不搞“大而广”，坚持“一镇一风格”，从而以较少的财政资金撬动庞大的社会资金。少花钱、多办事、办好事，推动经济新旧动力切换，既可以达到稳增长的目的，促进投资与消费并举，也可以起到补短板、调结构，助推经济去杠杆的独特效应。

2.发挥要素集聚和扩散作用，降低和分散投资风险。我国未来经济增长的两大引擎，一是创新，二是公共产品和服务，PPP模式是两者的混合动力。政府通过公开招标的方式引进综合实力较强的企业参与特色小镇建设，对投资、建设过程中相关责任边界进行明确划分，基于当前PPP模式的推广与成熟，社会资本可以自身先进的技术和灵活的管理经验，通过集约、节约、绿色的发展模式，提高特色小镇建设的效率和效益，扭转各类资源过度向行政等级高的城市中心区集中的局面，从而提高小镇的凝聚力，吸引更多的人才参与区域经济发展。

3.扩大社会资本的投资领域。在经济新常态下，民间投资增速减速明显，社会资本通过投资特色小镇，除了可以获得直接的经济利益，还可获得其他衍生利益。例如参与特色小镇的商业设施和公共服务设施的日常经营和管理，获得较为合理的经营性收入。

PPP模式建设特色小镇的具体路径

1.打造“产、城、人、文”一体化的运营平台。特色小镇不同于以往行政区划单元上的乡镇建设，也不是工业园区、经济开发区、旅游区等功能的简单叠加。随着经济下行压力加大，当前，一些地方政府急于招商引资，社会资本急于寻找投资机会。实践证明，当双方都对促成一个项目紧迫性要求时，从而导致项目建设“易”而运营“难”。发展特色小镇的关键是要解决当前城镇化建设缺乏“特色”，它本质上没有行政建制、“非镇非区”，必须从战略规划层面按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，避免生搬硬套把一些产业化项目或传统小镇“包装”成特色小镇项目，“贪多求全”很难抓住重点做特、做强。在保留区域自然禀赋、特定人文底蕴等作为项目的标的基础上，联合规划设计、通过对不同专业机构的导入，以缔约形式破除原有模式的各种利益壁垒，形成“产、城、人、文”一体化的运营平台。

2.构建灵活的体制机制，培育较强的市场竞争力。欧美国家的特色小镇无一不与其相应的“产业生态位”紧密相关，把吸引各类人才放在突出位置。特色小镇不是一般意义上的工商企业也不是政府公益性项目，必须因地制宜，从建设、运营、管理等全流程定位准确、机制合理。要充分发挥市场主体作用，在产业谋划与定位上突出自己的比较优势，打造一种“小而精、小而美、小而优、小而特、小而强”，或是旅游业，或是养老产业，或是手工艺产业等产业生态圈，实现城镇化与服务“三农”的产业化融合。在项目的筛选上，不能只体现一个“快”字，还要能够吸引到人，留得住人，提供较为完善的配套服务，以产业促就业，以就业提人气，以人气促兴旺。

3.发挥金融作为产业改革催化剂的作用。作为供给侧一端的金融企业，应发挥自身的优势，把银行信贷、保险、基金、风险投资、私募融资、P2P等金融创新元素与项目设计有机地融合，不断降低市场参与主体及信息获取成本，促进社会各方利益主体形成共识。PPP过程管理涉及项目识别、模式选择，传统的可行性分析论证仅仅是为立项服务的一门“功课”，还应形成一个周密完整的政策体系提供精准服务。契约精神是市场经济的灵魂，在项目伊始就必须强化地方政府的契约意识，合同是规范政府和社会资本双方行为的准绳，从资源、资产、资本融合多层次、多渠道的角度，明确特色小镇建设的目标导向，对项目决策评价体系真正做到“物有所值”，优质项目优先受理、优先审批，唯有理念到位，规则到位，能力到位，才能有效破解发展难题，增加发展动力，厚植发展优势。

（以上来源：合肥日报 董少广 2017-03-03）

【数据分析】

特色小镇是依赖某一特色产业和特色环境因素，如地域特色、生态特色、文化特色等，打造的具有明确产业定位、文化内涵、旅游特征和一定社区功能的综合开发项目。是旅游景区、消费产业聚集区、新型城镇化发展区三区合一，产城乡一体化的新型城镇化模式。

我国特色小镇建设任重道远，通过引入PPP模式，拓宽了融资渠道，降低分散了风险，减轻了政府负担。建立政府和社会资本在建设小镇方面的利益共享和风险共担机制，有助于政府和社会资本各自在所擅长的领域发挥自己的优势。特色小镇的财产权归政府所有，社会资本负责特色小镇项目的建设、经营和维护，政府和社会资本长期合作，最终达到提高特色小镇建设长期效益的目标。

为了保证特色小镇PPP模式的顺利进行，政府应当利用其自身优势，培养和引进一批熟悉PPP项目和投融资结构的专业性人才；除此之外，政府应当加大政策引导，降低社会资本的投资成本，比如可以在PPP项目实施的各个阶段给予一定的税收减免政策；同时政府还可以通过出台相应的金融政策，比如扩大商业银行的贷款力度，对社会资本的贷款利息进行补贴等手段，建立符合特色小镇PPP项目的金融体系。

无论从理论还是从政策导向来看，引入PPP模式是解决小镇建设资金问题的最佳途径。目前而言，PPP模式在特色小镇建设中尚属探索阶段，而要大力发展PPP模式在小镇建设中的运用，就需要政府从政策、法律、税收和金融方面提供更多的支持，才能进一步推动特色小镇建设。

来源：文化大数据